Handlingsregel og kommuneøkonomi

Pensjonsfondets størrelse i forhold til statens årlige oljeinntekter tilsier en presisering eller justering av handlingsregelen for finanspolitikken. Bevegelser på internasjonale børser og i kronekursen kan ellers komme til å bidra til betydelige svingninger i norsk økonomi. Ustabile økonomiske rammevilkår for kommunene vil være en nærliggende konsekvens.

Lavere kapasitetsutnyttelse
Norsk økonomi har kommet ut av den oljedrevne konjunkturnedgangen, og er i en forsiktig oppgang. Men det ligger an til at kapasitetsutnyttelsen vil være lavere enn normalt også neste år. Økningen i oljepengebruken på 6 milliarder kroner som det legges opp til i årets statsbudsjett tilsvarer litt mer enn veksten i økonomien og fremstår som godt tilpasset konjunktursituasjonen.

Handlingsregelen
Handlingsregelen skal sikre at fremtidige generasjoner også skal kunne nyte godt av oljeinntektene. Oljeinntektene går inn på Statens pensjonsfond utland (oljefondet) og ved å bruke forventet realavkastning skal det kunne være evigvarende. I praksis går regelen nå ut på at 3 prosent av pensjonsfondet målt i kroner utgjør en krittstrek for oljepengebruken.

Svingninger
Forutsatt konstant realavkastning av fondet i norske kroner på 3 prosent, vil opplegget innebære at realverdien av fondet øker gradvis så lenge det fylles på med nye oljeinntekter. Dermed ville det å følge 3 prosentbanen slavisk bare være et spørsmål om hvor mye oljepengebruken skulle øke fra året før. Verden er imidlertid ikke så enkel. Avkastningen i kroner bestemmes av utviklingen i valutakurser, aksjekurser og utbytter samt avkastningen av andre formuesobjekter og alt dette svinger.  

Fram til 2014 var oljeinntektene uansett så store at det skulle veldig store fall i internasjonale børser og kronestyrking til for å hindre oljefondet fra å øke fra år til år. Slik er ikke situasjonen lenger. Fondet er kjempestort og de løpende oljeinntektene har skrumpet inn.

Aksjekurs og kronekurs har effekt
For handlingsrommet i offentlige budsjetter er det aksjekurser og kronekurs som virkelig teller på kort sikt. Effektene av en 10 prosents reduksjon i oljeprisen, 50 kroner per fat, vil i løpet av ett år gjøre fondet 22 milliarder kroner mindre enn det ellers hadde vært. Det vil trekke 3-prosentbanen ned med 650 millioner kroner året etter. En 10 prosents styrking av krona vil derimot redusere 3-prosentbanen med 10 prosent, og med utgangpunkt i dagens verdi av fondet vil det bety nær 25 milliarder kroner. En endring i verdens aksjekurser som endrer fondet målt i utenlandsk valuta vil isolert sett ha nøyaktig samme type effekt.

Liten mulighet til å påvirke
Kommunene har beskjedne muligheter til å påvirke egne inntekter. Selv om det ikke er noen direkte kobling mellom handlingsrommet i finanspolitikken og kommuneøkonomien, er det klart at dette henger nøye sammen. Skatt på inntekt og formue samt overføringer fra staten utgjør over 80 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. I budsjettforslaget for 2018 utgjør statens faktiske oljepengebruk 15 prosent av de samlede utgiftene i offentlig forvaltning. Hvor mye oljepenger som settes inn i norsk økonomi er derfor av stor betydning også for kommunene.

Krittstreken
Svingninger i valutakurs og aksjekurser på verdens børser vil i fremtiden med 100 prosents sikkerhet føre til betydelige bevegelser i verdien av oljefondet og dermed i 3-prosentbanen. Av og til vil det bety nedgang. Hvis man hele tiden inntil det skjer har lagt seg på handlingsregelens krittstrek, vil et slikt kraftig fall i fondsverdien lede til en ødeleggende innstramming – hvis en fortsatt skal ligge på krittstreken. Alternativet kunne fort bli handlingsregelens død ved at oljepengebruken kommer så langt ut av kurs at den ikke lenger oppleves som relevant og mister sin disiplinerende effekt. En bør på forhånd avklare hvordan en skal forholde seg til krittstreken i en slik situasjon.

Dempe uønskede svingninger
En justering av handlingsregelen som sikrer en gradvis oppbygging av en solid buffer til 3-prosentbanen i tider med relativt nøytrale konjunkturer, vil kunne lette slike utfordringer betraktelig. Planen for oljepengebruken i forslaget til statsbudsjett for 2018 var å legge seg 6 milliarder kroner under krittstreken. Det ville innebære et underforbruk tilsvarende knappe 0,1 prosentpoeng av pensjonsfondet. Det er en knapp margin, men den siste tids utvikling tyder på at marginen kan bli noe større. En solid buffer og en god strategi for håndteringen av et stort fall i verdien av oljefondet vil kunne bidra til å dempe uønskede svingninger i oljepengebruken så vel som i de økonomiske rammevilkårene kommunesektoren vil stå overfor i årene framover.