Høringssvar om endringer i domstolstruktur

Justis- og beredskapsdepartementet sendte ved høringsbrev 26. januar 2022 forslag om endring i domstolstrukturen. Forslaget går i hovedsak ut på at de siste endringene fra 2021 i domstolstrukturen («Domstolreformen») reverseres.

KS innga høringssvar til høringen i 2020, men kommenterte ikke strukturforslaget.

Oppsummering av KS’ syn

Domstolene er den tredje statsmakt og fører blant annet kontroll med forvaltningen. Norske kommuner er selv jevnlig brukere av norske domstoler, for eksempel i barnevernssaker, erstatningssaker og plan- og bygningssaker. Domstolene tolker også kommunesektorens tariffavtaler i saker som ikke pådømmes av Arbeidsretten. Gjennom KS Advokatene har KS i tillegg mange prosessoppdrag i ulike domstoler
hvert år.

KS mener befolkningen i hele landet bør ha en tilstrekkelig tilgjengelighet til sin lokale domstol. Domstolene bør kunne gi samme tilbud av høy kvalitet til alle innbyggerne, uansett hvor i landet de bor.

KS mener regjeringen bør utrede og presentere forslag som tydeliggjør mulighetene i domstolloven for mer fleksibilitet, samarbeid og saksdeling mellom rettskretser samtidig med et konkret forslag om ny domstolstruktur.

KS mener regjeringen bør vurdere utredningen og lovendringsforslagene i NOU 2020:11 "Den tredje statsmakt - Domstolene i endring" og komme med et mer helhetlig lovforslag i forbindelse med en eventuell strukturendring.

KS støtter etter dette ikke Justis- og beredskapsdepartementets forslag om endring i domstolstrukturen på nåværende tidspunkt, slik forslaget er utredet og presentert i høringsnotatet.

Situasjonen før Domstolreformen

Domstolsituasjonen før Domstolreformen var ikke god. Riksrevisjonen undersøkte i Dok.nr. 3:03 (2019–2020) saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene. Riksrevisjonen benyttet sin mest alvorlige form for kritikk, «svært alvorlig», om at ikke flere domstoler nådde Stortingets mål for saksbehandlingstid i straffesaker.

Det var også utfordringer med at det var dårligere tilbud i noen tingretter enn andre, særlig på to områder som er relevant for kommunene:

Det første gjelder barnevernssaker. Det er i kommunenes interesse at tingrettene er innrettet slik at dommerfullmektiger ikke behandler barnevernssaker. Det er alvorlige og ofte vanskelige saker. Nyere rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) stiller strenge krav til begrunnelse i disse sakene. Dommerfullmektiger skal i utgangspunktet ikke behandle barnevernssaker. Likevel svarer 33 prosent av dommerfullmektigene i en undersøkelse i 2019 at de likevel behandlet slike saker, se NOU 2020:11 punkt 12.3.4. Det har sammenheng med antallet mindre domstoler (særlig enedommerembeter).

For det andre tilbød ikke alle tingretter rettsmekling til partene i sivile saker, jf. NOU 2019:17 punkt 8.2. Dette er et svært godt tilbud som kan løse tvister på en god måte uten en omfattende prosess. Særlig i saker mot kommunen som arbeidsgiver, er rettsmekling et godt verktøy som bør tilbys av alle domstoler.

Rettskretsene var også som en «silostruktur» med begrensede muligheter til å utjevne saksinngangen og utnytte kapasitet og ressurser på tvers av rettskretsene. Vernetingsreglene (hvor sakene skal behandles) er i utgangspunktet basert på sakens geografiske tilhørighet. Inndelingen i rettskretser er derfor styrende for
saksfordelingen mellom tingrettene. Det medfører at det kan være sterk vekst i innkomne saker i én rettskrets, samtidig som saksmengden avtar i naborettskretsen. Som følge av dette vil enkelte tingretter kunne bli overbemannet, mens andre vil bli underbemannet.

Det eksisterer virkemidler som kan avhjelpe problemer med forskjeller i sakstilgang og ressursutnyttelse. Domstolloven § 38 åpner for eksempel for å overføre saker til en annen domstol, og § 19 annet ledd gir domstollederen adgang til å tilkalle dommere fra andre tingretter for å ta sete i retten i én eller flere bestemte saker. Dette er midlertidige løsninger som bidrar til å løse utfordringer ved avviklingen av
enkeltsaker. I praksis ble disse mulighetene sjeldent benyttet.

Situasjonen etter Domstolreformen

Domstolstrukturen er nok bedre nå enn før Domstolreformen ved at den antakelig gir bedre effektivitet og kvalitet med samme tilgjengelighet som før. Det er ikke dermed sagt at den nåværende strukturen er den eneste måten å innrette domstolene på.

Antallet og lokaliseringen av rettssteder er ikke endret ved Domstolreformen. Det er heller ikke bemanningen. Endringer i rettskretsene og de faste rettsstedene fastsettes av Kongen i statsråd, men skal forelegges for Stortinget, jf. domstolloven § 22 og § 25 første ledd. I tillegg skal bemanningen på små rettssteder også forelegges for Stortinget. Det er derfor vanskelig å se for seg hvordan denne «frykten» for
fremtidige nedleggelser, som departementet omtaler i høringsnotatet, skal kunne materialisere seg.

Det er også forskriftsfestet at saker i utgangspunktet skal behandles ved det rettsstedet de hører til. I praksis har altså domstolene samme tilgjengelighet som før. De sammenslåtte domstolene er imidlertid sikret en fleksibilitet som gir muligheten for å utjevne saksinngangen og utnytte kapasitet og ressurser på tvers av rettsstedene. Denne muligheten var i praksis liten før Domstolreformen. Samtidig er det noen svakheter ved Domstolreformen. Noen av de nye tingrettene har så mange som fire rettssteder, men sorenskriveren kan bare være på ett sted av gangen. Det kan medføre utfordringer med å utøve ledelse.

KS’ vurdering av regjeringens forslag

Departementet bør sørge for en styrking av de mindre tingrettene før reverseringen. Ved å reversere tilbake til den tidligere strukturen, vil man altså tilbake til en struktur som ledet til en saksbehandlingstid som Riksrevisjonen mente var «svært alvorlig». Disse svakhetene bør det gjøres noe med før en eventuell ny strukturendring gjennomføres.

Mulighetene til å utjevne saksinngangen og utnytte kapasitet og ressurser på tvers av tingrettene som eksisterer i dagens regelverk er ikke gode nok. Dersom disse reglene forbedres, kan betenkelighetene ved å øke antallet tingretter bli mindre. De nåværende regjeringspartienes medlemmer i Justiskomiteen i Innst. 134 L (2020–2021) fremmet følgende forslag i forbindelse med komitebehandlingen av Strukturreformen:

"Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et forslag som tydeliggjør mulighetene i domstolloven for mer fleksibilitet, samarbeid og saksdeling mellom dagens rettskretser gjennom bl.a. en presisering og endring av § 55 e slik at det blir anledning til å innkalle dommere fra andre tingretter og rettskretser også i
enkeltsaker."

I høringsnotatet har departementet i praksis ikke gjort annet enn å spørre høringsinstansene om innspill til slike forslag.

Overføring av saker mellom ulike domstoler reiser også prinsipielle spørsmål knyttet til retten til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 nr. 1, slik lagdommer Kristel Heyerdahl påpeker i en kommentar på rett24.no 25. februar 2022.

Regjeringen bør derfor utrede og presentere forslag som tydeliggjør mulighetene i domstolloven for mer fleksibilitet, samarbeid og saksdeling mellom rettskretser samtidig med et konkret forslag om ny domstolstruktur. Det er helt avgjørende for at en struktur med langt flere tingretter skal kunne fungere på sikt.

Situasjonen er også annerledes sammenlignet med da Domstolreformen ble sendt på høring. Domstolkommisjonen har i mellomtiden presentert utredningen i NOU 2020:11 med en rekke prinsipielle og til dels kontroversielle forslag om domstolenes innretning og arbeidsoppgaver. Når denne utredningen foreligger, bør en eventuell ny domstolstruktur fastsettes i forbindelse med at oppgavene og innretningen fastlegges. Ellers kan man risikere en situasjon der domstolene må igjennom en ny strukturreform om kort tid.

Regjeringen bør derfor vurdere forslagene i NOU 2020:11 og komme med et mer helhetlig forslag i forbindelse med en eventuell strukturendring. For eksempel har kommisjonen i den siste utredningen foreslått å lovfeste at dommerfullmektiger ikke skal behandle barnevernssaker og saker etter barneloven. Den tidligere strukturen la imidlertid opp til at dommerfullmektiger tok slike saker, særlig i de mindre
domstolene. Blant annet av den grunn er det uheldig å gå tilbake til en slik struktur, uten samtidig å ta stilling til begrensingene som kanskje skal gjelde for store deler av ressursene i disse domstolene.